Введение
Настоящее эссе посвящено весьма актуальной теме, поскольку по всему миру наблюдается рост национализма, что изменяет основные политические повестки дня. Некоторые рассматривают территориальную автономию как право на самоопределение, в то время как другие видят в её «чрезмерной степени» путь к националистическому ирредентизму. Следовательно, уместнее будет подойти к данному вопросу с противоположных точек зрения (Hilpold 2017, 302–335). Таким образом, представленное эссе анализирует понятие «территориальная автономия» как фактор политической стабильности в контексте национальных государств, оценивая её положительные и отрицательные эффекты на примере стран Юго-Восточной Европы. Актуальность рассматриваемой темы напрямую связана с утверждением, что государственность является основой демократических переходов, поскольку демократия не может функционировать без государства (Linz и Stepan 1996, 5). С другой стороны, территориальная автономия — это своего рода государственность внутри государства, которая также может отражать демократическую необходимость. Следовательно, развивая мысль Линца и Степана (1996) о зависимости демократии от государственности, можно утверждать и обратное — государственность также не может полноценно существовать без демократии. Таким образом, стратегически мудрым решением является поиск устойчивого баланса между государственностью и демократией. Если позволено сделать здесь некоторую абстракцию, хочу подчеркнуть, что нарушение указанного баланса ведет, в лучшем случае, к неудовлетворённости, а в худшем — к конфликтам и массовым нарушениям прав человека.
Перед тем как перейти к основной части обсуждения, необходимо определить ключевые понятия. В рамках данного эссе под территориальной автономией понимается право на самоуправление территориального образования в пределах суверенитета национального государства. Территориальная автономия может быть симметричной или асимметричной (“Territorial autonomies | World Autonomies,” n.d.). Симметричная автономия подразумевает равновесие в правах и полномочиях между всеми территориальными единицами, составляющими государство, тогда как асимметричная автономия зависит от центральной власти и имеет иерархическую структуру (“Territorial autonomies | World Autonomies,” n.d.).
Другим ключевым термином эссе является федерализм. Несмотря на концептуальную близость терминов территориальной автономии и федерализма, последний чаще используется для обозначения определённого типа государственного устройства, при котором территориальные единицы обладают автономией — симметричной или асимметричной. Однако для обеспечения ясности необходимо дать отдельное определение федерализму. Федерализм — это политическая система, объединяющая несколько политических образований в рамках одного государства, позволяющая каждому из них сохранять свою целостность (The Editors of Encyclopaedia Britannica 2024).
Некоторые исследователи утверждают, что автономия и федерализм способствуют стабильности, укрепляют позитивный мир и плюрализм, снижают риски сепаратистского насилия. Другие же убеждены, что такие модели ослабляют центральную власть и затрудняют преодоление нестабильности и насилия, вызванных этническими расколами и сепаратизмом. Таким образом, исходя из этих теоретических основ, эссе рассматривает исторические и современные примеры из региона Юго-Восточной Европы, где происходили значительные изменения границ, этнические конфликты и социально-политические трансформации. Анализ этих случаев позволит понять, насколько успешными были проведённые в этом регионе эксперименты в области государственного управления с точки зрения обеспечения политической стабильности.
Территориальная автономия и федерализм в контексте Юго-Восточной Европы: способствуют ли они стабильности или подрывают её?
Тем не менее, необходимо признать, что рассматривать политическую стабильность как зависящую лишь от ограниченного числа факторов — подход в корне ошибочный. Внутриполитическая стабильность или нестабильность в государстве может быть вызвана множеством различных причин, включая, но не ограничиваясь, экономическими кризисами, неэффективным управлением и международной обстановкой. Однако данное эссе стремится выявить корреляции между территориальной автономией и федерализмом и политической стабильностью, исходя из априорной предпосылки о наличии связи между ними. В этом контексте будут рассмотрены как аргументы в пользу того, что автономия и федерализм подрывают стабильность, так и контраргументы, доказывающие обратное. Все эти аргументы имеют корни в исторических процессах, происходивших в странах Юго-Восточной Европы.
В своём известном труде Thinking about Democracy Аренд Лейпхарт утверждает, что в этнически разделённых обществах, где этническая идентичность становится доминирующей политической силой, федеративная структура с большой вероятностью приведёт к фрагментации (Lijphart 2007, 83–85). Ярким примером такой фрагментации является распад бывшей Югославии, который будет кратко проанализирован ниже. Поддерживая тезис Лейпхарта, британский философ Брайан Барри также отмечает, что разделение власти не объединяет этнические группы в единую национальную идентичность, а, напротив, усиливает между ними разделение (Barry 1975, 406).
Распад Югославии можно рассматривать как следствие чрезмерного федерализма, применённого в управлении страной. Федерализм, который не трансформировал этнический национализм, а лишь «заморозил» его с помощью авторитарных методов, привёл к распаду федерации в 1990 году (Van Winkle, Ryan 2005). Официальная история, созданная при авторитарном правлении Тито, игнорировала этнический характер гражданской войны в Югославии в 1940-х годах, и после смерти диктатора националистические нарративы вновь обрели силу (Van Winkle, Ryan 2005). Однако это не было единственной причиной распада Югославии. Как отмечают Ван Винкл и Даниэль Райан, серьёзную роль в этом процессе сыграла и неспособность социалистических институтов к трансформации. Например, Югославия не смогла создать устойчивую институциональную основу в рамках социалистического федерализма и столкнулась с трудностями передачи власти в посттитовский период (Van Winkle, Ryan 2005). Ссылаясь на учёного-международника Гойко Вучковича, Ван Винкл и Райан подчёркивают, что «непоследовательность в формулировке и интерпретации югославской нации» сделала невозможными устойчивые политико-административные реформы (Van Winkle, Ryan 2005). Это было связано с тем, что в результате конституционных поправок 1948–1971 годов политические и экономические полномочия были переданы республикам, что вызвало кризис после смерти авторитарного лидера (Van Winkle, Ryan 2005).
Другой пример — это Косово. Конфликт в Косово также можно рассматривать как наследие провалившейся федералистской политики Югославии, так как расширенный федерализм не сопровождался демократическими реформами. Как упомянуто выше, неспособность югославской историографии адекватно отразить национализм этнических групп после гражданской войны, а также дефицит демократии привели к эскалации конфликта, закончившегося провозглашением независимости Косово в 2008 году. Опыт постъюгославского периода, и особенно кейс Косово, ясно демонстрирует, насколько важны контекстуальные условия для успеха проектов, связанных с территориальной автономией.
Тем не менее, существуют и успешные примеры распределения власти — такие как Автономный край Воеводина в Сербии и мирное соглашение, заключённое между властями Северной Македонии и представителями албанского меньшинства. Несмотря на провал в Косово, приведший к вооружённому конфликту, Сербия успешно реализовала модель многоэтничной автономии в Воеводине. Кроме того, Охридское соглашение 2001 года между правительством Македонии (ныне Северной Македонии) и албанским меньшинством привело к успешной децентрализации власти и значительно способствовало демократизации страны. Особенно важными были конкретные и юридически обязательные меры по обеспечению представительства меньшинств в вопросах, касающихся личных документов, культуры, языка, образования и использования официальной символики (Brunnbauer 2002, 5). Соглашение также установило порог в 20 % для признания языка официальным на муниципальном уровне — если на нём говорит более 20 % населения, язык становится официальным наряду с македонским (Brunnbauer 2002, 5). Такая точность и готовность властей принять обязательные меры стали ключом к успеху.
Лейпхарт также считает результаты Охридского соглашения успешными, подчёркивая, что децентрализация может быть эффективным инструментом распределения власти (Lijphart 2007, 83). Он также указывает на противоречивые итоги в Воеводине и Косово, подчёркивая важность контекста для достижения успеха в автономиях (Lijphart 2007, 85). В то же время, хотя Охридское соглашение и не было официальным условием для вступления Северной Македонии в ЕС, нельзя отрицать, что Европейский Союз сыграл значительную роль в его принятии. Политолог и социолог Ларри Даймонд в своей работе Developing Democracy: Toward Consolidation точно описывает, как требования к членству в ЕС способствуют децентрализации и укрепляют межэтнические отношения в рамках одного политического устройства (Diamond 1999).
Основываясь на вышеизложенном анализе, можно утверждать, что для успешного федерализма необходимо проводить политику по двум направлениям. Как указывает Лейпхарт в Thinking about Democracy, эффективное распределение власти требует как политического представительства в процессе принятия решений, так и культурной автономии. Эту мысль поддерживает и Тед Роберт Гурр, утверждая, что разделение власти и автономия удовлетворяют этнические требования в периоды кризисов (Gurr 1993, 292). Эти два направления политики заключаются в следующем:
- Политика нарративной интеграции;
- Политика институционального единства.
Политика нарративной интеграции — успешный федерализм должен стремиться к формированию нарратива, объединяющего общество и обеспечивающего общее или хотя бы схожее понимание ключевых исторических событий. Это способствует преодолению изоляции социальных групп, формирующих общее политическое пространство. Такой подход включает в себя демократизацию системы образования и работу с местными сообществами по устранению стереотипов, способствующих вражде. Стереотипы нередко формируют образы врага и распространяются не только через официальные, но и через неформальные каналы коммуникации, что делает их особенно опасными в деле эскалации общественной напряжённости.
Политика институционального единства — федерализм должен быть институционализирован в условиях демократии и плюрализма. Придерживаясь демократических принципов, процесс разделения власти становится прозрачным и подотчётным, что способствует укреплению доверия между различными группами общества. Институции должны быть адаптированы к актуальным потребностям общества. В свете европейского опыта интеграции следует придавать приоритет принципу субсидиарности в процессе децентрализации и распределения полномочий.
Очевидно, что вышеуказанные направления политики могут восприниматься по-разному в различных геополитических контекстах, и в зависимости от конкретной политической ситуации могут быть разработаны разные тактические и операционные стратегии.
Заключение
В заключение следует отметить, что утверждать, будто разделение власти само по себе ведёт к политической стабильности или нестабильности, довольно сложно. Политическая стабильность является результатом совокупности как внутренних, так и внешних факторов — таких как политика памяти, социально-экономическое развитие, права человека, международная динамика и т. д. Проще говоря, трудно однозначно определить, приводит ли механизм разделения власти исключительно к порядку или, наоборот, к нестабильности. Однако, основываясь на выводах настоящего эссе, уместно отметить, что разделение власти и предоставление автономии территориальным образованиям зачастую становились катализатором этнополитических конфликтов, если при этом не учитывался конкретный контекст. Прежде чем предоставить формальную автономию, национальные государства должны стремиться к устранению системной дискриминации и обеспечению прав всех своих граждан.
Тем не менее, необходимо признать, что успех в значительной степени возможен тогда, когда федерализм и разделение власти опираются на демократические институты, как это наблюдается во многих случаях (Stepan 1999). В этом контексте децентрализация должна рассматриваться как неотъемлемая часть процесса демократизации, поскольку она может служить эффективным инструментом для преодоления проблем, возникающих в результате разделения полномочий.
Кроме того, следует подчеркнуть, что в многоэтничных государствах необходимо воздерживаться от агрессивной политики нациестроительства, чтобы минимизировать риск вспышек насилия (Connor 1994). Лицам, принимающим решения, следует проявлять особую осторожность по отношению к возможным конфликтам, основанным на идентичности, особенно в условиях авторитарного прошлого, где, возможно, в течение многих лет существовало структурное насилие.
В целом, в постъюгославском контексте феномен федерализма и территориальной автономии дал разные результаты в зависимости от исходных условий: в некоторых случаях, таких как Воеводина и децентрализация Северной Македонии, были достигнуты успехи, тогда как в других — например, в Косово и в рамках боснийского федерализма — сохранялись серьёзные трудности. Следовательно, Юго-Восточная Европа предоставляет множество уроков по вопросам федерализма и территориальной автономии. И хотя разделение власти способно предложить жизнеспособные решения, при отсутствии чёткой и согласованной структуры, основанной на демократических принципах и правах человека, оно также может привести к конфликтам и насильственной фрагментации.
Источники
Barry, Brian. 1975. "The Consociational Model and Its Dangers." European Journal of Political Research 3 (4): 393–412.
Brunnbauer, Ulf. 2002. “The Implementation of the Ohrid Agreement: Ethnic Macedonian Resentments.” Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe 5. https://www.ecmi.de/fileadmin/downloads/publications/JEMIE/2002/nr1/Focus1-2002Brunnbauer.pdf.
Connor, Walker. 1994. Ethnonationalism: The Quest for Understanding. Princeton, NJ: Princeton University Press.
Diamond, Larry. 1999. Developing Democracy: Toward Consolidation. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.
The Editors of Encyclopaedia Britannica. n.d. “Federalism | Definition, History, Characteristics, & Facts.” Encyclopedia Britannica. Last modified December 20, 2024. https://www.britannica.com/topic/federalism.
Gurr, Ted Robert. 1993. Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Conflicts. Washington, DC: US Institute of Peace Press.
Hilpold, Peter. 2017. “Self-Determination and Autonomy: Between Secession and Internal Self-Determination.” International Journal on Minority and Group Rights 24 (3): 302–35. https://www.jstor.org/stable/26557868.
Lijphart, Arend. 2007. Thinking about Democracy. London: Routledge.
Linz, Juan J., and Alfred Stepan. 1996. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.
Stepan, Alfred. 1999. “Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model.” Journal of Democracy 10 (4): 19–34.
“Territorial Autonomies | World Autonomies.” n.d. https://www.world-autonomies.info/territorial-autonomies.
Van Winkle, Daniel Ryan. 2005. “The Rise of Ethnic Nationalism in the Former Socialist Federation of Yugoslavia: An Examination of the Use of History.” https://wou.edu/history/files/2015/08/Daniel-Van-Winkle.pdf.
